thumb|De kaart geeft de begrenzingen van de Eemsmonding weer, zoals vastgesteld in het Eems-Dollardverdrag. Slechts in een deel van het gebied zijn de grenzen betwist. thumb Met Eems-Dollardkwestie wordt een geschil tussen Nederland en Duitsland over het verloop van de Duits-Nederlandse grens in de Eemsmonding bedoeld. De kwestie gaat ver terug, maar werd actueel toen het Koninkrijk Pruisen na 1866 de souvereiniteit over de hele riviermonding opeiste. Nederlands was van mening dat de grens – in overeenstemming met het internationale rechtsprincipes – door het midden van de diepste vaargeul zou moeten lopen (de Thalweg-doctrine). Duitsland beriep zich van zijn kant op het ongestoorde en langdurige gebruik van de hele riviermonding.
Nadat Nederland zich lange tijd terughoudend had opgesteld, kwam het in 1960 tot een overeenkomst over gezamenlijk gebruik, hetgeen werd vastgelegd in het Eems-Dollardverdrag en uitgewerkt in latere verdragen. Het verdrag is een schoolvoorbeeld van vreedzame conflictregulering. Het omstreden gebied vormt een soort condominium.Harry H.G. Post, ‘Dutch-German Boundary Relations in the Eems-Dollard (Ems-Dollart) Estuary: An Implicit Condominium?’, in: Matteo Nicolini, Francesco Palermo en Enrico Milano (red.), Law, Territory and Conflict Resolution, Leiden 2016, p. 346–361. Het is echter verdeeld in zones, waarvoor de afzonderlijke (deel)staten verantwoordelijk zijn. Het hele territorium is zo'n 60 km lang en enkele kilometers breed.
Twee grenzen
Nederland verschilde van oudsher met Duitsland van mening over de loop van de zeegrens vanaf de Dollard tot in de Eemsmonding. Over het eerste deel van de grens bereikte men al vroegtijdig overeenstemming. Vanaf 1723 ging men uit van een kaarsrechte grenslijn vanaf de monding van de Westerwoldse Aa bij Oude Statenzijl roijende op de kerk van Nesserland, een eiland bij Emden.De lijn "roijende op de kerk van Nesserland" staat afgebeeld op de provinciekaart van Theodorus Beckeringh uit 1781. Deze grenslijn werd kennelijk vastgesteld in een overeenkomst tussen de stad Groningen en de vorst van Oost-Friesland uit 1723 en bekrachtigd in een verdrag met de Staten Generaal uit 1739. Wiebe J. Formsma, 'Het ontstaan van de rijksgrens bij Nieuweschans', in: Groningse Volksalmanak (1950), p. 90-113, aldaar p. 110; opnieuw in: Idem, Geschiedenis tussen Eems en Lauwers, Assen 1988, p. 84-97. Willem A.F. Bannier, De landgrenzen van Nederland, dl. 1: Tot aan den Rijn, Leiden 1900, p. 64-67. De vesting Nieuweschans, die in 1628 door Staatse troepen op Oost-Fries grondgebied was aangelegd, bleef bij Nederland horen. Deze regeling werd bevestigd in het tussen de koninkrijken Hannover en de Nederlanden uit 1824, waarin werd vastgelegd dat de grens "door den Dollard tot aan de Eems" zou lopen.Christof Haverkamp, 'Das Meppener Grenztraktat von 1824. Ein folgenreiches deutsch-niederländisches Vertragswerk', in: Jahrbuch des Emsländischen Heimatbundes 58 (2012), p. 39–68.
De grenslijn doorsnijdt de , een 19e-eeuwse strekdam langs de Eems. Nederland was van mening dat de grens vanaf dat punt door het Emder Fahrwasser naar het westen loopt, om via de Gaatje Bocht naar het noorden af te buigen. De hoofdstroom, die hier als grens geldt, stroomt via het Oostfriese Gaatje, het Doekegat en het Randzelgat naar de Westereems. De Nederlandse grensdefinitie gaat bovendien uit van de situatie in de eerste helft van de 19e eeuw, toen de hoofdstroom verder noordoostelijk liep. De Doekeplaat (vroeger deel van de Eemshorn) wordt daarom ook tot het Nederlandse grondgebied gerekend.
Volgens de Duitse opvatting is het Nederlandse deel kleiner. De grens zou ten zuiden van de lopen en aansluiten bij de laagwaterlijn aan de Nederlandse kant van de Eems, vanaf de Punt van Reide tot aan de Eemshaven. Zodoende zouden de zandbanken Hond en Paap en de Bocht van Watum op Duits grondgebied liggen.Hermannus L. van Oordt, 'De Eemsgrens, ín: De Gids 94 (1930), p. 221-244 (via dnbl). Ook de uiteinden van de havenhoofden van Delfzijl worden daartoe gerekend.
Leenbrief van 1464 Duitsland beroept zich voor het gezag over de Eemsmonding op een leenbrief uit 1464. Daarin verleent de Duitse keizer de graaf van Oost-Friesland de soevereiniteit over het hele gebied "van de Eems oostwaarts tot de Wezer" (von der Westeremse osterwards biss an die Weser). Dit werd verder uitgewerkt in een geantedateerde versie van het privilege, die in 1558 door keizer Ferdinand I werd bevestigd., 'Groningen en de voorbijvaart van Emden. Hoe Groningen een voorrecht en Nederland de Eems verloor', in: Idem,Groningen, een stad apart: over het verleden van een eigenzinnige stad (1000–1600), Assen 2007, p. 319-414. Het grafelijke gezag zou zich volgens deze akte, die het jaartal 1454 draagt, niet alleen over het vasteland, maar ook over de Eemsstroom uitstrekken (auch dem Wasser die Eemse). Het gevolg hiervan was alle voorbijvarende schepen, ook die uit Groningen, in Emden tol moesten betalen.
De Eems slingerde oorspronkelijk langs het stadscentrum van Emden en mondde verderop in zee. Door het ontstaan van de Dollard ontstond echter een nieuwe zeearm die zich met de Beneden Eems verbond. Het Emder stadsbestuur probeerde te voorkomen dat vreemde schepen het stapelrecht zouden ontlopen door een directe route te nemen langs de nieuw gevormde Frische Ems. Via een kostbare houten palissade – het Nesserlander Hoofd – probeerde het stadsbestuur vanaf 1581 de oude rivierloop in stand te houden – een poging die in 1631 werd opgegeven. Emden onderhield ook de bakens en tonnen op de Eems en een vuurbaken op Borkum. De Oost-Friese rechten op de Eems gingen in 1744 over op het Koninkrijk Pruisen, daarna op het Koninkrijk Hannover, om in 1866 bij Pruissen terug te keren. Het Emder stapelrecht kwam in 1749 te vervallen.
De Pruissische soevereiniteit over de Eemsmonding is volgens Nederland in de Franse tijd – na de inlijving van beide gebieden bij het Keizerrijk Frankrijk – vervallen. De nieuwe grens zou volgens Nederland in het midden van de vaargeul – de dalweg – moeten liggen. De Duitse overheden erkenden dit recht echter niet. Ook onstond er twijfel aan de echtheid van het Duitse privilege.De geleerde arts en oudheidkundige Gozewinus Acker Stratingh (1804-1876) was de eerste die de echtheid van het Oost-Friese privilege uit 1558 in twijfel trok. In praktijk werkten beide landen samen: zo onderhielden Emden en Groningen beide een baak op het eiland Rottumeroog.
De Pruissische overheid nam na 1866 de leiding bij het beveiligen van de scheepvaart op de Eems door het plaatsen van vuurtorens, bakens en tonnen. In 1878 werd een Duits-Nederlandse Eemscommissie ingesteld, waarna in 1885 werd afgesproken dat beide landen de jaarlijkse kosten van de vuurbaak op Borkum en de betonning en bebakening van het vaarwater samen zouden delen.Gerard M.W. Acda, Op de deining van de wetenschap. Leven en werk van Gustaaf Frederik Tydeman (1858-1939), zeeofficier en hydrograaf, diss. Leiden 2019, p. 103 (Hydrografie van de Eemsmonding). Nederland betaalde de helft, maar profiteerde er veel minder van. In 1911 werd een commissie ingesteld die een grensregeling moest ontwerpen. Tot concrete voorstellen kwam het echter niet. Nederland stelde zich terughoudend op en accepteerde dat Duitse marine tijdens de Eerste Wereldoorlog mijnen in de vaargeulen legde. Ook daarna bleef de kwestie open.
De Duitse bemoeienis leidde ook tot infrastructurele ingrepen. Onder de regie van de werd tussen 1870 en 1890 een 6 km lang stelsel van strekdammen en kribben over de zandbank de Geise gelegd om verplaatsing en dichtslibbing van de rivierloop tegen te gaan.Kurt Schubert, 'Ems und Jade', in: Die Küste, afl. 19 (1970), p. 29-67, aldaar p. 43-50. Martin Krebs en Holger Weilbeer, 'Ems-Dollart Estuary', in: Die Küste, afl. 74 (2008), p. 252-262, aldaar p. 259-260. Dit gebeurde in het deel van de Dollard dat beide landen tot hun grondgebied rekenden. Daarnaast werden in 1901 het Oostfriese Gaatje en de Gaatjebocht uitgebaggerd. De Geisedam werd in verschillende fasen verder opgehoogd tot de huidige Geiserücken, terwijl de Eems verder werd uitgediept. In 1932-1933 werd de strekdam verlengd en verzwaard, en in de jaren 1958 tot 1964 volgde een verdere uitbouw, waarbij een nieuwe dam – dichter bij de rivier – werd voorzien van steenglooiing en doorgetrokken tot Pogum over een lengte van 11 km. De buitengeul werd verdiept van 7 m rond 1940, 8.5 m rond 1960 tot 12,5 m rond 1970. Nederland stemde daarmee telkens in.
De Bondsrepubliek bleef van mening dat het betwist gebied rechtmatig is verkregen en vervolgens langdurig in ongestoord bezit is gebleven. Er was derhalve geen reden tot wijziging van de situatie. Nederland bleef vasthouden aan de principes van het internationaal recht. Juridisch hadden beide partijen echter weinig steekhoudends in te brengen.
Eems-Dollardverdrag (1960) Op 8 april 1960 werden de bestaande kwesties tussen Nederland en Duitsland geregeld via een raamovereenkomst, dat in Den Haag werd ondertekend door ministers Luns en staatsecretaris van Houten namens het Koninkrijk der Nederlanden en ministers Von Brentano en staatssecretaris Lahr namens de Bondsrepubliek Duitsland. In 1963 werd dit door de beide parlementen bekrachtigd. De grenzen tussen beide landen werden vastgelegd in het Grensverdrag, maar omdat beide landen het over de Eemsmonding niet eens konden worden, kwam er een apart Eems-Dollardverdrag dat de onderlinge samenwerking regelde.Ook in: Tractatenblad van het Koninkrijk der Nederlanden (1960), nr. 69.David Steen, 'Die deutsch-niederländische Zusammenarbeit in der Emsmündung', in: Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nordwest: Zwischen Weser und Ems, afl. 34 (december 2000). Dit verdrag vormde weer de basis voor detailovereenkomsten, met name over het ontginnen van bodemschatten (1962) en de regulering van de scheepvaart (1980 en 1986). In de Eemsmonding en op de Beneden Eems geldt sinds 1989 – in plaats van het Binnenvaartpolitiereglement en zijn Duitse tegenhanger – het bilaterale .Scheepvaartreglement Eemsmonding. Gearchiveerd op 26 september 2022.
In 1984 volgde het Samenwerkingsverdrag Eems-Dollard (Kooperationsvertrag Ems-Dollart) dat de omgang met de natuurwaarden van het gebied moest regelen. De Tweede Kamer keurde het verdrag in februari 1987 goed, maar de Eerste Kamer had bezwaren, omdat de bescherming van Waddenzee en Dollard onvoldoende gegarandeerd was. De regering trok daarop in 1991 het goedkeuringsvoorstel in.
Een belangrijke rol is toebedeeld aan de Eemscommissie, die zich bezig houdt met praktische zaken als het markeren en uitdiepen van de vaarwegen, havenbeheer, grondstoffenwinning, kustverdediging, waterstaatszorg en hydrologisch onderzoek. In deze kleine commissie zitten vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat om de tafel met hun Duitse collega's van de . Verschillen in opvattingen hebben een paar maal tot problemen geleid, onder andere over de verdeling van de baten van de gaswinning in dit gebied, en de regelgeving met betrekking tot de mosselvisserij in het gebied van de Hond en Paap. Terwijl Nederland hier de mosselvisserij in 2001 gesloten verklaarde, gaf de Duitse overheid wel visvergunningen. Over het algemeen is er echter sprake van overeenstemming.
De Permanente Nederlands-Duitse Grenswaterencommissie (PGC), was vooral bedoeld om geschillen te beslechten. De subcommissie G hield zich bezig met het Eems-Dollardgebied. Nadat in 1996 het Eems-Dollard-milieuprotocol tot stand kwam, kreeg de subcommissie een nieuwe taak, namelijk het. gezamenlijke water- en natuurbeheer, zoals voorgeschreven door de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW), de Richtlijn Overstromingsrisico's (ROR) en andere Europese programma's. De grensoverschrijdende samenwerking bij de uitvoering van de Kaderrichtlijn Water gebeurt sinds 2000 vanuit Stroomgebiedsdistrict Eems (SDG Eems, Duits: Flussgebietseinheit Ems, FGG Ems).